对十二届全国人大五次会议第1356号建议的答复

对十二届全国人大五次会议第1356号建议的答复

仰协代表：
您提出的关于促进临终关怀事业发展的建议收悉。经商财政部、教育部、红十字会、人力资源社会保障部、发展改革委、新闻出版广电总局，现答复如下：
一、加强顶层设计，推动安宁疗护事业发展
我国将临终关怀、舒缓医疗、姑息治疗等统称为安宁疗护，是指为疾病终末期或老年患者在临终前提供身体、心理、精神等方面的照料和人文关怀等服务，控制痛苦和不适症状，提高生命质量，帮助患者舒适、安详、有尊严地离世。
近年来，我委及相关部门积极推动，出台一系列政策文件，推动发展安宁疗护事业。2015年11月，国办转发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》中，明确提出建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，整合医疗、康复、养老和护理资源，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康和养老服务。支持养老机构开展医疗服务，养老机构可根据服务需求和自身能力，按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等。鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展，统筹医疗卫生与养老服务资源布局，重点加强老年病医院、康复医院、护理院、临终关怀机构建设，提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。
2016年12月，国务院印发《“十三五”卫生与健康规划》（国发〔2016〕77号），提出提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、安宁疗护病床。完善治疗—康复—长期护理服务链，发展和加强康复、老年病、长期护理、慢性病管理、安宁疗护等接续性医疗机构。支持养老机构按规定开办医疗机构，开展老年病、康复、护理、中医和安宁疗护等服务。2016年，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发（2016）91号），对促进养老服务业更好更快发展做出部署，提出到2020年养老机构护理型床位占养老床位总数比例应不低于30%，进一步扩大护理型服务资源。2017年2月，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发（2017)13号），提出加强临终关怀机构建设，支持养老机构按规定开办临终关怀机构。
2017年3月，我委首次就老年健康问题制定国家级专项规划，联合12部门印发《“十三五”健康老龄化规划》，明确提出推动安宁疗护服务的发展。支持有条件的养老机构按相关规定申请开办康复医院、护理院、中医医院、安宁疗护机构或医务室、护理站等，重点为失能、失智老人提供所需的医疗护理和生活照护服务。
2017年，我委印发《关于安宁疗护中心的基本标准和管理规范（试行）的通知》《关于印发安宁疗护实践指南（试行）的通知》，明确了安宁疗护中心的准入标准、服务管理和操作规范，促进机构规范化建设。修改《医疗机构管理条例实施细则》，在医疗机构类别中增加了“安宁疗护中心”，进一步加强安宁疗护机构管理。
二、启动安宁疗护试点工作
2017年，我委启动安宁疗护试点工作，在全国选取北京市海淀区、吉林省长春市、上海市普陀区、河南省洛阳市和四川省德阳市等部分有基础的地方先行试点，鼓励试点地区积极稳妥地推进安宁疗护工作，从建设服务体系、明确服务内容、建立工作机制、探索制度保障、加强队伍建设、研究制定标准规范、加强宣传教育等方面开展工作，逐步积累，不断完善，形成有价值、可借鉴、能推广的实践经验，探索建立符合我国国情的安宁疗护服务体系。
同时，我委组织开展《老年人安宁疗护准入及评估干预流程》《失能老人健康状况分级评估标准》《失智老人家庭照护培训指南研究》等相关课题研究，制定符合中国老年人特点的健康分级标准和照护技术指南，为开展安宁疗护工作提供理论支撑。
三、加强人才队伍建设，建立完善的学科教育体系
（一）加强人才培养。将老年医学、康复、护理人才作为急需紧缺人才纳入卫生计生人员培训规划。加强专业技能培训，大力推进养老护理员等职业技能鉴定工作，支持高等院校和中等职业学校增设相关专业课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面专业人才。
为满足包括临终老年人在内的老年人康复护理等方面的照护需求，我委开展了护理员体系建设与管理相关性研究，以规范护理员的培训和管理，作为老年护理服务从业人员的补充，充实老年护理队伍；将康复治疗师培训纳入“十二五”医改紧缺人才培训项目，将康复医师纳入专科医师试点项目，加快建立康复治疗师队伍。制定印发了《康复治疗专业人员培训大纲（试行）》，指导各地做好康复治疗专业人员培训工作。
2017年，为加强老年医学专业人才队伍建设，进一步提升老年医学人员能力，对覆盖90个国家级医养结合试点市（区）的部分医养结合机构的医护人员开展了相关培训，培训内容包括老年综合评估、老年综合征、老年人合理用药、老年康复、老年人常见疾病的诊治特点等课程，培养老年医学人员的综合诊疗理念，提升综合诊疗能力和水平。
（二）规范临终关怀医护人员职称设置。从事安宁疗护的医护人员属于卫生专业技术人员的一部分，符合条件的医护人员可以按照属地原则报名参加相应专业的卫生专业技术初、中级资格考试，考试通过取得专业技术资格证书即可聘任相应级别的专业技术职称，符合条件的还可以按照属地原则参加由卫生计生、人力资源社会保障部门组织的卫生系列高级职称评审。
（三）优化养老服务相关专业设置。《 中等职业学校专业目录（2010年修订）》中设有护理（老年护理与服务方向）、老年人服务与管理等专业。《普通高等学校高等职业教育（专科）专业目录（2015年）》中设有老年服务与管理、老年保健与管理等专业，设立了老年护理、养老护理与管理等专业方向。《普通高等学校本科专业目录（2012年）》，主动适应国家养老服务业的需求，设置了护理学、心理学、应用心理学、社会工作等与养老服务相关的专业。
（四）完善养老服务相关专业标准体系。2012年和2014年，教育部先后组织制订了高等职业学校老年服务与管理专业、中等职业学校老年人服务与管理专业的专业教学标准，明确将老年人的心理护理作为老年服务与管理专业核心课程，强调学生应具备对临终老年人的心理护理能力。2015年，教育部完成了高职养老服务相关专业简介编制工作，明确各专业培养目标、就业面向、主要职业能力、核心课程与实习实训等方面要求。
四、社会组织参与安宁疗护服务
目前国内有不少专业机构和社会工作者都是从事临终关怀服务的，民政部发布的《老年社会工作服务指南》对社会工作参与老年临终关怀专门进行了详细规定，为下一步推进临终关怀领域社会工作发展奠定了一定基础。上海、广东、北京等地在社区、养老机构、医院等场域引入使用专业社会工作者开展临终关怀服务，形成了不少服务品牌，如上海儿童医学中心的儿童临终关怀服务，深圳首创的“临终关怀+器官捐献+社会工作+民政殡葬服务”一站式综合社工服务试点模式、李嘉诚基金会支持的“全国临终关怀社工服务示范项目”等。此外，积极引导和规范志愿服务力量参与临终关怀服务，通过会同有关部门开展志愿服务“四个100”先进典型宣传推选、青年志愿服务项目大赛等多种方式，推出推广了“吉林大学临终关怀志愿服务项目”、陕西省“宁养义工——温暖生命的最后时光”等一批临终关怀志愿服务项目。
下一步，民政部将与我委协同研究在医疗卫生领域开展社会工作专业人才队伍建设的相关政策，为在社区、老年服务机构、医疗卫生服务机构推进临终关怀社会工作服务发展提供政策指引。此外，在临终关怀领域扩大培养使用社会工作专业人才，对以老年人、重症病人等为服务对象的社会工作者开展临终关怀相关知识教育培训，加强临终关怀社会工作服务督导团队建设，对医生、护士、心理治疗师和相关志愿者等普及社会工作专业知识，提升其运用社会工作专业知识开展临终关怀服务的能力。
五、加大安宁疗护经费投入和相关支持力度
（一）加大中央专项支持力度。2016年12月，发展改革委、民政部、中国残联联合印发《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》，加大对养老服务体系建设的支持力度，2017年安排中央预算内投资30亿元。同时，积极推动养老产业专项债券发行，简化审核程序，拓宽社会资本融资渠道。持续推进实施“健康与养老服务工程”，支持社会力量加强养老服务设施建设。
（二）土地、税收、收费等相关优惠政策。临终关怀服务事业在我国刚刚起步，涉及到医疗、养老等多个领域，可根据情况，享受国家关于医疗、养老领域的一系列税费优惠措施。例如，对医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务免增值税，符合条件的医疗卫生机构可纳入非营利组织的范围，享受相关企业所得税优惠政策，对非营利性医疗机构自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；对营利性医疗机构自用的房产、土地自其取得执业登记之日起3年内免征房产税、城镇土地使用税。对养老机构提供的养老服务免征增值税，其中养老机构提供的服务包括育养服务、婚姻介绍、殡葬服务等；对符合条件的老年服务机构可纳入非营利组织的范围，享受相关企业所得税优惠政策；对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税；对养老院占用耕地免征耕地占用税。同时，对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。此外，符合条件的医疗、养老服务机构等，还可享受国家出台的支持小微企业发展的优惠政策，如：对符合条件的小型微利企业减半征收企业所得税，对符合条件的小微企业免征文化事业建设费等5项政府性基金，等等。
下一步，民政部将指导地方落实《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，通过政府购买服务等方式，重点开展针对老年人、病患儿童等重点群体的临终关怀服务。引导社会资金投入临终关怀社会工作服务，推动提供临终关怀服务机构配备使用专（兼）职社会工作者。同时，民政部门将加大安宁疗护服务资金保障，推动更多地方建立失能老年人护理补贴制度，鼓励有条件的地方建立长期护理保险制度，将安宁疗护服务纳入补贴和保障范围。
六、完善安宁疗护相关保险制度
（一）医保支付安宁疗护（临终关怀）项目。按照基本医疗保险有关规定，包括接受安宁疗护（临终关怀）服务的参保人员，在定点医疗机构发生的医保药品目录内药品以及物价部门制定了收费标准的、与治疗密切相关且符合诊疗必需、安全有效、费用适宜等原则的医疗服务项目，均可按规定纳入医保支付范围。同时，国家已明确参保人员发生的符合出入院标准的家庭病床医疗费用由基金按规定支付。各地按照国家要求，已出台相应的家庭病床管理办法。
（二）有关长期护理保险。按照总体任务部署，在深入调研和广泛征求意见的基础上，人力资源社会保障部于2016年6月印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），选择15个城市组织开展长期护理保险制度试点，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为包括临终老年人在内的长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。目前试点工作进展顺利，大多数试点城市已按照《指导意见》要求，制定或完善了相关政策，细化了配套措施，制度运行总体平稳，产生了良好的社会影响，得到了社会各界的高度肯定。2017年，长期护理保险制度试点工作将进入全面启动实施阶段，人力资源社会保障部将按照工作计划安排，指导地方积极稳妥推进试点工作。
七、安宁疗护相关宣传教育工作
近年来，我委通过中央转移支付地方健康素养促进行动项目、健康中国行活动等工作，大力开展公众健康教育，提高居民健康素养水平。下一步，我委将以健康素养促进行动、健康中国行活动等为平台，加强健康科普，配合相关部门做好临终关怀、安宁疗护相关的健康教育工作。
民政部结合实行殡葬改革相关工作，充分利用各种媒体和传播手段，积极发挥殡葬服务机构宣传主阵地作用和红白理事会等群众自治组织作用，大力宣传正确的生死观、孝道观，引导群众厚养薄葬，鼓励为老年人或重症病人提供安宁疗护服务。
教育部门将生命健康教育融入到幼儿园、中小学课程中，鼓励地方和学校可结合实际，开发生命教育课程，努力培养学生健康生活的能力，不断提升珍爱生命、敬畏生命、幸福生活的意识和正确价值观。在高校中深入开展社会主义核心价值观教育，通过加强理想信念教育、心理健康教育，开展生命健康教育，增强广大师生敬畏生命、尊重生命、理解生命的意识，学会积极生存、健康生活和独立发展。
下一步，我委将指导安宁疗护试点地区做好相关工作，研究出台促进安宁疗护的政策措施，规范安宁疗护相关服务。
感谢您对卫生计生工作的关心和支持。

国家卫生计生委
2017年8月21日